Kan het recht ons helpen om tot oplossingen te komen voor het zoetwaterprobleem in het Waddengebied? Of beperkt het ons juist alleen maar? Professor Marleen van Rijswick schijnt in de allerlaatste presentatie van vandaag licht op die vragen.
“Jullie vragen je misschien af waarom ik hier sta?”, opent van Rijswick haar lezing. “Juristen staan er bekend om dat ze aan het einde van een traject waarin anderen oplossingen hebben bedacht en uitgewerkt komen opdraven om te zeggen: dat kan allemaal niet! Ik denk dat we juist ver kunnen komen als we vanaf de start samenwerken. Maar ik ben hier vandaag ook voor mezelf. Als jurist moet je namelijk allereerst een probleem begrijpen, voordat je met oplossingen kan komen. En vandaag heb ik veel geleerd.”
Van Rijswick begint haar presentatie met een sheet vol conclusies. “Iemand vertelde me eens dat je altijd moet beginnen met de conclusies,” zegt ze. “Mocht er je presentatie worden afgekapt omdat je de gegeven tijd overschrijdt, dan heb je in ieder geval je belangrijkste boodschap kunnen geven.” Een daarvan is de droogte als nieuw probleem. Daarnaast het toenemende gebruik van water en de steeds groter wordende private verantwoordelijkheid. “Het individu wordt in onze samenleving steeds vaker aangesproken om de eigen waterproblemen op te lossen.”
“We hebben onze goodwill bij de EU verspild.”
Ons handelen is volgens Rijswick vaak reactief, terwijl de EU-regelgeving van ons vraagt om preventief te werken. Onze relatie met de EU staat echter onder druk. Een deel van de bevoegdheden van de lidstaten zijn overgedragen aan het Europese Parlement in Brussel, zeker waar het gaat om de bescherming van milieu, natuur en water. Dat vraagt om loyale medewerking van Nederland. Opmerkelijk is dat Nederland zich in de publieke discussie alle positieve ontwikkelingen toe-eigent, maar als er problemen zijn, deze wijt aan te strenge regelgeving uit Brussel. “We waren zelf een groot voorstander van het invoeren van de Kaderrichtlijn Water en hebben actief bijgedragen aan de totstandkoming ervan. Het is daarmee onze eigen wetgeving,” zegt van Rijswick. “En we hebben dat te implementeren. Maar inmiddels zijn we in Nederland al dertig jaar geitenpaadjes aan het zoeken. En dat hebben we op heel veel dossiers gedaan. Vervolgens leggen we het probleem bij Brussel.” Het is dan ook begrijpelijk dat Brussel helemaal klaar is met Nederland en dat we onze goodwill hebben verspild. “We zullen nu echt aan de bak moeten.”
In ons land gaat het veel over beleid – waar alleen degene die het beleid vaststelt zich aan hoeft te houden, en er zelfs ook weer van af kan wijken – maar weinig over hoe je kunt verzekeren dat zaken echt gebeuren. Het goede nieuws is dat er op Europees niveau wel bindende regels zijn vast gesteld die water en ecosystemen beschermen, en dat ook betrekking heeft op zaken als waterschaarste zoals het vaststellen van Nationale adaptatie strategieën en het voldoen aan de Kaderrichtlijn water (KRW). En waar burgers en ngo’s een beroep op kunnen doen wanneer het nodig is. “Maar we kunnen het dan dus niet maken om de consequenties daarvan de EU te gaan verwijten, of te stellen dat er sprake is van juridisering en de rechter alles stillegt, terwijl wij zelf verzaakten de afgesproken maatregelen te nemen.” Hoewel de lidstaten een zekere vorm van vrijheid in beleid hebben, omdat ze opereren in verschillende realiteiten, moeten ze uiteindelijk wel voldoen aan de doelen en verplichtingen uit het Europese recht zoals de KRW en is het volgens van Rijswick inmiddels wel tijd voor lidstaten om hun verplichtingen na te komen in de uitvoering en de handhaving.
Normatief kader
Een spraakmakende vraag is volgens van Rijswick altijd: wat gebeurt er als we doelen als de KRW niet halen? “Het kan nu al zo zijn dat er geen vergunningen verleend kunnen worden of dat ze aangescherpt moeten worden en dat er strenger gehandhaafd moet worden met als gevolg dat er activiteiten stil worden gelegd en dat Nederland na 2027 – de uiterste deadline om de doelen te halen – een veroordeling krijgt van het Hof van Justitie van de Europese Unie omdat de Europese Commissie een ingebrekestellingsprocedure begint. De pijn zal hem echter vooral zitten in de boetes en dwangsommen die het Hof van Justitie kan opleggen naast een veroordeling. Dwangsommen en boetes kunnen flink in de papieren lopen en dat geld had je dan beter kunnen investeren in de noodzakelijke maatregelen.”
Het recht kan ons een normatief kader bieden en kent bevoegdheden toe aan overheden en de noodzakelijke beleidsinstrumenten. Daarnaast geeft het recht aan wat de publieke en wat de private verantwoordelijkheden zijn. Ook kent het mechanismen ter afweging van de verschillende belangen en procedures voor een eerlijke besluitvorming: waarom moet een haven beschermd worden en een andere plaats niet? Hoever reikt de publieke zorgplicht en leveringsplicht voor drinkwater? “We willen in ons land dat het eerlijk gaat. Dat de verantwoordelijkheden goed verdeeld zijn en het duidelijk is wat we van de overheid kunnen verwachten en wat onze eigen verantwoordelijkheid is.” Waarden zijn bepalend voor het ontwerp van regelgeving en beleid. Als we mensenrechten waarderen, zullen we drinkwater willen beschermen. Als we biodiversiteit waarderen, hebben wee regels nodig om de natuur te beschermen. Een voorstel vanuit de EU Natuurherstelwet is bijvoorbeeld het ‘verbod op achteruitgang’: noodzakelijk om de biodiversiteit te beschermen, maar waar nu de discussie met name – maar niet terecht – gaat over de vraag of Nederland dan weer op slot gaat.
Publieke functie van water
Cruciaal is dat water zijn publieke functie kan behouden. Water is van iedereen en van niemand. “Nu is het vaak gratis te gebruiken, maar dat is geen recht. Als het nodig is kan het watergebruik worden beprijsd en gereguleerd.” De nieuwe Omgevingswet beperkt de bevoegdheden van de waterbeheerder tot het behartigen van waterstaatkundige belangen. De vraag rijst of het faciliteren van de landbouw daaronder val? Toch wordt het belang van landbouw vaak nog hoger gewaardeerd dan de andere belangen en wordt gebruik van zoet water nog nauwelijks beprijsd. Ook drinkwater wordt voor meerdere doelen – zoals industrie en landbouw – gebruikt. Dat is ook toegestaan, maar valt niet onder de zorgplicht en leveringsplicht van de drinkwaterbedrijven.
“Wat ook opvalt, is dat water goedkoper wordt naarmate je er meer van gebruikt. Terwijl mensen die hun waterrekening niet kunnen betalen – ook gezinnen met kinderen – soms worden afgesloten van water, neemt de waterprijs van grootgebruikers juist af.” Van Rijswick vindt dit niet passen binnen het criterium van ‘billijkheid’, dat in de Kaderrichtlijn Water staat en in haar ogen steeds belangrijker moet worden. “Het doel van dat criterium is de rechtvaardige verdeling van water voor huidige en toekomstige generaties.” Over die verdeling in ons land is ze nog niet uitgepraat. Waarom is het wel een overheidstaak om het Westland te bedienen en te financieren uit de algemene middelen? Maar niet de Zeeuwse delta of de hoge zandgronden? “Gebruikers gaan hierdoor zelf op zoek naar een creatieve oplossingen. Die creatieve oplossingen zouden zich niet alleen op innovatie moeten richten, maar ook op beprijzen en besparen, dat kan doeltreffender zijn.”
Juridische werkelijkheid en de echte werkelijkheid
Het Hof van Justitie wees bij de uitleg van de KRW op het feit dat bij de verplichtingen om grondwatervoorraden te beschermen niet alleen naar de juridische werkelijkheid moet worden gekeken, maar naar het feitelijke watergebruik. Zo kijkt ook de Nederlandse overheid naar de verleende vergunningen, in plaats van naar de daadwerkelijk onttrokken hoeveelheid water. Daar valt ook al het illegale en niet gemelde gebruik onder. “We hebben in Nederland heel veel grondwaterputten zonder meldingsplicht. Aan de andere kant vergunnen veel vergunningen meer dan er feitelijk wordt verbruikt. Het is tijd om naar die werkelijkheid te kijken.”
Voor behoud en herstel van een goed zoet-zout waterpeil in de Waddenzee ziet van Rijswick een aantal maatregelen die kunnen bijdragen aan een beter zoetwaterbeheer: flexibel peilbeheer, verplichte watebrerging, hergebruik van stedelijk afvalwater en verandering in landgebruik.